Edelgard Bulmahn, MdB (SPD), Bundesministerin a. D.

Public Affairs - lästige Belagerung oder nützliche Wissenszufuhr?

Die Rolle des Lobbyismus in der parlamentarischen Demokratie

Lobbyismus, da ist man sich in der bundesdeutschen Bevölkerung schnell einig, haftet etwas Anrüchiges an. Er wird verbunden mit unlauterer Einflussnahme finanzkräftiger Unternehmen, mit Mauschelei oder gar mit Bestechung. In der liberalen Demokratietheorie gilt Lobbyismus hingegen als unverzichtbarer Bestandteil einer Demokratie, ohne den diese ihre Funktionsfähigkeit einbüßen würde. Und in der Tat ist eine lebendige Demokratie ohne das Recht, Vereine, Verbände, Gewerkschaften oder Bürgerinitiativen bilden zu können, nicht denkbar. Der Lobbyismus ist Ausdruck der verfassungsrechtlich verankerten Vereinigungsfreiheit und ein wesentliches Mittel, für die Berücksichtigung oder gar Durchsetzung der jeweiligen Verbandsinteressen zu sorgen.

Von der Zigarettenlobby bis hin zum Kinderschutzbund, vom DGB bis hin zur Pharmaindustrie: Interessenvertretung hat viele Gesichter. Wenn inzwischen in Berlin ca. 5.000 Lobbyisten sich um Abgeordnete, Ministerien und Journalisten bemühen, so zeigt dies, welche Dimension der Lobbyismus inzwischen erreicht hat: Unzählige Interessenverbände wie auch einzelne Unternehmen versuchen, uns - den Parlamentariern - ihre Vorstellung, wie bestimmte Gesetze aussehen sollen, nahe zubringen. Es ist bei Gesetzgebungsverfahren selbstverständlich und auch unumgängliche Praxis der Ministerien - und bei gewichtigen Vorhaben auch der Ausschüsse des Deutschen Bundestages -, sich die Anmerkungen und Forderungen von Interessensverbänden, Organisationen und Unternehmen anzuhören und gegebenenfalls deren Anliegen oder Korrekturen zu berücksichtigen.

Sachverstand nutzen, eigenen Standpunkt schärfen

Häufig genug schärft ein Blick von außen den eigenen Standpunkt. Die Anhörung von Verbänden und auch von Sachverständigen bringt zugleich deren Sachverstand und Spezialwissen zum Tragen. Sie kann mithin zur Aufdeckung von Fehlern und zur Vermeidung von unscharfen Formulierungen oder grundsätzlichen Fehlkonstruktionen beitragen. Und die Anhörungen lassen die in der Gesellschaft bestehenden Interessenkonflikte deutlich hervortreten.
Anhörungen dienen der Politikberatung. Sie sind zugleich ein Instrument des Lobbyismus, mit dem die verschiedenen Interessengruppen ihre Ansichten und Vorstellungen durchsetzen wollen. Diese Form des Lobbyismus ist – sofern die letztendliche Entscheidung über die Aufnahme oder Ablehnung eines eindeutigen Vorschlages dem Parlament überlassen bleibt - meines Erachtens nicht nur legitim, sondern auch notwendig. Das Verfahren selbst ist völlig transparent, da von vornherein klar ist, wer für wen spricht. Die Verbände bringen ihre Vorstellungen und Forderungen in schriftlicher Form ein. Der Verlauf der jeweiligen Anhörungen wird protokolliert. Auch Außenstehende können so nachvollziehen, welche Interessen zum Tragen gekommen sind.

In diesem Sinne sind auch die zahlreichen Schreiben von Verbänden an Abgeordnete und Ministerien, Pressekonferenzen oder Pressemitteilungen, Parlamentarische Abende sowie Werbe- und Informationskampagnen oder Informationsveranstaltungen weitgehend unproblematische Aktionsformen des Lobbyismus. Sie finden im Licht der Öffentlichkeit statt und sind mithin transparent, zumindest wenn der eigentliche Absender klar erkennbar ist.

Mehr Transparenz wagen

Dies ist in wachsendem Umfang jedoch nicht mehr der Fall. Zum einen betätigen sich seit Jahren in zunehmendem Maße sog. Public-Affairs-Unternehmen im Lobbyismus-Geschäft. Sie verknüpfen in einem recht undurchsichtigen Geflecht Unternehmens-, aber auch Politikberatung sowie Public Relation miteinander. Oft genug bleibt unklar, in wessen Auftrag sie handeln und in welcher Weise sie ihre Aufträge erledigen.

Weiterhin treten seit Jahren Initiativen wie die Neue Soziale Marktwirtschaft auf den Plan, die vorgeben, dem Allgemeinwohl zu dienen, tatsächlich aber einseitig die Interessen ihrer Auftraggeber verfolgen. Die eigentlichen Auftraggeber werden allerdings verschleiert.

Lobbyismus findet darüber hinaus vor allem verborgen vor der Öffentlichkeit statt, indem Verbände oder Unternehmen direkten Kontakt mit einzelnen Parlamentariern und Parlamentarierinnen, Parlamentariergruppen, Journalisten, zu Ministern oder Staatssekretären aufnehmen, sei es durch Anrufe, persönliche Gespräche, Frühstücke, Essen und ähnlichem. Kluge Lobbyisten pflegen zudem nicht nur einen guten Kontakt zum Parlament, zur Regierung oder zur Presse, sondern auch zur mittleren Entscheidungsebene und zur Arbeitsebene in der Ministerialbürokratie. Sie sind deshalb oft genug über bevorstehende Gesetzesvorhaben oder Maßnahmen früher und besser informiert als etwa die Abgeordneten. Vor allem haben sie so schon Einfluss nehmen können, bevor sich der Bundestag mit der entsprechenden Materie beschäftigt hat.

Zweifellos sind auch diese Aktionsformen der Lobbyisten zulässig und nicht von vornherein zu beanstanden. Ihr Problem ist allerdings, dass sie weitgehend nicht öffentlich stattfinden. Ihnen mangelt es zumindest gegenwärtig an der nötigen Transparenz.

Eindeutig überschritten werden die Grenzen zulässigen Lobbyismus, wenn dieser nicht nur mit Argumenten zu überzeugen sucht, sondern nach dem Muster des Rüstungslobbyisten Schreiber mit Geldzahlungen, also mit Bestechung, seine Interessen durchzusetzen sucht. Dies gilt nicht nur für illegale Parteispenden oder offenkundige Bestechungen, sondern auch für alle Zahlungen, die Beamte wie Politiker erhalten, ohne dass dieser Zahlung eine entsprechende, vertraglich klar umrissene Leistung gegenüber steht. Für höchst problematisch halte ich es auch, wenn führende Politiker nach Amtsaufgabe oder Amtsverlust bei Unternehmen oder Verbänden Positionen oder Aufgaben übertragen bekommen, damit diese ihre alten Netzwerke nutzen, um gezielten Lobbyismus für ihre neuen Auftraggeber betreiben zu können.

Abgeordnete: Keine Zuwendungen ohne klar definierte Leistungen

Bürgerinnen und Bürger müssen wissen, wem sich Abgeordnete unter Umständen verpflichtet fühlen und welche Interessen sie mit ihrer Stimmabgabe unterstützen. Um Transparenz im Parlament herzustellen, müssen Bundestagsabgeordnete ihre Nebentätigkeiten entsprechend den Verhaltensregeln des Deutschen Bundestages offen legen. Meine Fraktion fordert seit Jahren, sich hiermit nicht zu begnügen, sondern die Verhaltensregeln gesetzlich festzuschreiben und um Sanktionsmöglichkeiten bei Verstößen zu erweitern. Unserer Meinung nach muss das Mandat im Mittelpunkt stehen: Es darf keine Zuwendungen an Abgeordnete ohne erkennbare, klar definierte Leistungen geben. Eine umfassende Anzeigepflicht aller Nebentätigkeiten - ob entgeltlich oder unentgeltlich - und aller sonstigen Einkünfte ist unabdingbar. Das Gesetz sollte ein Sanktionsrecht vorsehen, das sich an das Ordnungswidrigkeitenrecht anlehnt. Zudem muss die Abgeordnetenbestechung endlich als Straftatbestand gefasst und entsprechend sanktioniert werden können.

Bereits 1972 fasste der Deutsche Bundestag den Beschluss, eine öffentliche Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertreter einzuführen. Nur die registrierten Verbände und eingetragenen Vereine dürfen an öffentlichen Anhörungen von Bundestagsausschüssen teilnehmen. Damit weist die Lobbyliste des Bundestages in die richtige Richtung. Sie kann aber neue Formen des Lobbyismus, sei es durch Unternehmen selbst, sog. Initiativen oder durch Public-Affairs-Unternehmen, nicht erfassen.

Einrichtungen wie "Lobby Control" oder "Transparency International", aber auch die "Deutsche Gesellschaft für Politikberatung", ein Zusammenschluss professioneller Interessenvertreter unterschiedlichster Einrichtungen, fordern deshalb seit langem ein verpflichtendes Lobbyregister.
Ein solches Register ist, anders als manche glauben machen wollen, keine abstrakte oder gar unpraktikable Vorstellung. Der "Lobby Disclosure Act" der USA von 1995 zeigt, wie man es machen kann. Dieser operiert mit einem weiten Lobbyismusbegriff, indem er darunter all jene fasst, die mehr als 20 Prozent ihres Halbjahreseinkommens aus klar definierten Lobbytätigkeiten beziehen.

Einen wichtigen Beitrag zur Nachvollziehbarkeit und zur Transparenz politischer Entscheidungen kann auch das Informationsfreiheitsgesetz von 2005 leisten. Es sichert allen Bürgern einen Rechtsanspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen von Bundesbehörden, etwa durch Auskunftserteilung oder Akteneinsicht, zu.

Letztentscheidung liegt beim Mandatsträger

Der Bedarf der Politik an wissenschaftlich fundierter Beratung ist evident. Er wird nach meiner Überzeugung angesichts der wachsenden Interdependenz politischer Entscheidungen weiter zunehmen. Wer politisch gestalten will, muss den Status quo analysieren, Entwicklungstendenzen abschätzen sowie Handlungs- und Lösungsoptionen hinsichtlich ihrer Wirkungen einschätzen können. Für all dies ist eine wissenschaftliche Unterstützung und Beratung sinnvoll. Die letztendliche politische Entscheidung muss jedoch immer in der Hand der demokratisch legitimierten Mandatsträgerinnen und Mandatsträger liegen.

In der politischen Auseinandersetzung stehen Gutachten und Ergebnisse der Politikberatung immer in der Gefahr, selektiv eingesetzt zu werden. Sie werden dann als Steinbruch benutzt, um die eigenen Auffassungen zu stützen oder aber jene des politischen Gegners zu widerlegen.

Gerade deshalb ist es wichtig, dass keine Gefälligkeitsgutachten in Auftrag gegeben werden, sondern die Breite wissenschaftlicher Lehrmeinungen berücksichtigt und vollständige Transparenz hergestellt wird. Nur wenn die erstellten Analysen, Berichte, Gutachten und Empfehlungen veröffentlicht werden und von jedermann eingesehen werden können, tragen sie zur politischen Meinungsbildung bei und werden dem Demokratiegebot unserer Verfassung gerecht.

Die Möglichkeit sich zusammenzuschließen, um eigene Interessen zu vertreten, ist für eine Demokratie konstitutiv. Der damit verbundene Lobbyismus ist deshalb nicht grundsätzlich zu beanstanden. Wir müssen allerdings besser als bisher für eine vollständige Transparenz politischer Entscheidungen und die dabei erfolgte Einflussnahme von Interessengruppen sorgen. Und wir müssen darauf achten, dass es durch die an Gewicht gewinnende Politikberatung zu keiner Verlagerung von Entscheidungen aus dem Bereich des Gesetzgebers in vordemokratische Formen der Kooperation von Politik, Verbänden und Lobbyisten kommt.

Edelgard Bulmahn (SPD) ist Mitglied des Deutschen Bundestages und ehemalige Bundesministerin für Bildung und Forschung. Ihr obiger Beitrag ist die gekürzte Version eines Aufsatzes, der zusammen mit 14 weiteren Beiträgen im Herbst 2010 in dem von der TU Berlin initiierten Sammelband „Public Affairs – Strategien und Instrumente der Interessenvertretung“ (Hrsg: H. Bellstedt) im Lemmens Verlag erscheinen wird.