Gebührenfinanzierte Expansion statt Wettbewerb: Die Online-Strategie von ARD und ZDF als Grundsatzproblem der Medienpolitik …

Die Mär vom Marktversagen

Gebührenfinanzierte Expansion statt Wettbewerb: Die Online-Strategie von ARD und ZDF als Grundsatzproblem der Medienpolitik


Ob „Maulkorb“, „Morgenthauplan“ oder „Enteignung“ – im verbalen Stellungskampf, den Öffentlich-rechtliche Sender und private Medienanbieter sich derzeit in Deutschland liefern, wird schweres Geschütz aufgefahren. Anlass ist der massive Ausbau der (gebührenfinanzierten) öffentlich-rechtlichen Internetangebote. In den Augen der (werbefinanzierten) Privaten stellt die Online-Expansion von ARD und ZDF eine Wettbewerbsverzerrung erster Güte dar. Der Hintergrund, vor dem sich der Streit abspielt, sind gewaltige technische Veränderungen: Annähernd 20 Mio. Breitband-Internetanschlüsse gibt es mittlerweile in Deutschland. Jedoch hinkt die Medienordnung der digitalen Realität hinterher. Will man dies beheben, so stößt man zwangsläufig auf ordnungspolitische Grundsatzfragen der Medienpolitik.

Auftakt zu dieser Debatte war im April 2007 eine Intervention der EU-Kommission: Wettbewerbskommissarin Nellie Kroes verlangte, dass der Auftrag der Rundfunkanstalten in bezug auf das Internet genauer gefasst werde. Für die EU-Kommission sind Rundfunkgebühren Subventionen, die nur zulässig sind, wenn mit ihnen ein genau beschriebenes und eingegrenztes Ziel verbunden ist. Deutschland müsse über die Online-Auftritte der öffentlich-rechtlichen Sender innerhalb von zwei Jahren Klarheit schaffen. Mit dem Brief der EU-Kommission hatten wettbewerbspolitische Sichtweisen endgültig in die deutsche Rundfunkpolitik Einzug gehalten. Aber wie würden die Adressaten reagieren?

Zu den unausgesprochenen Zielen von Medienpolitik gehört die Absicherung von Zugängen zur Öffentlichkeit. Medienpolitik soll Podien bereiten für Politik und Politikeräußerungen. Die politische Klasse tut sich daher mit der Liberalisierung des Mediensektors besonders schwer. Mit Phantasie und Beharrlichkeit sucht sie nach immer neuen Argumenten gegen eine Marktöffnung.
Da kam das Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts vom September 2007 gerade recht: Nunmehr wurde die Drohkulisse eines "Marktversagens" in Medienmärkten zur neuen Universalrechtfertigung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk herangezogen. Das Gericht machte die „besonderen ökonomischen Eigenschaften“ dafür verantwortlich, dass in elektronischen Medienmärkten aus seiner Sicht keine ausreichende Vielfalt entstehe. Karlsruhe habe „die vielfaltsverengende Wirkung des Markts positiv festgestellt“, jubilierte daraufhin ARD-Justiziar Bernd Radeck.

Tatsächlich hat das Bundesverfassungsgericht in seinem letzten Urteil eine Akzentverschiebung vollzogen. War das Gericht in vorherigen Urteilen davon ausgegangen, dass es durchaus funktionierende Meinungsmärkte geben könnte, fehlt eine entsprechende Passage im jüngsten Urteil. Stattdessen zeigte Karlsruhe sich besorgt, die Ökonomie würde Vielfalt auch in funktionierenden elektronischen Märkten verhindern.
Das Gericht belegte seine Argumentation mit zwei Quellen, von denen eine ein Lehrbuch und die andere eine ARD-Studie war. Allein dies stellt ein erstaunliches Vabanquespiel mit der eigenen Glaubwürdigkeit dar, das sich ein Verfassungsgericht auch erst einmal leisten können muss.
Die Argumentation des Gerichts war ökonomisch naiv und normativ unpräzise. Denn: Weder ist das, was das Bundesverfassungsgericht kritisiert, Marktversagen im ökonomischen Sinne, noch liegen in den künftig wichtigen Online-Medienmärkten die Voraussetzungen für ökonomisches Marktversagen vor.
Märkte sorgen dafür, dass die bereitgestellten Güter die Präferenzen der Konsumenten günstig und innovativ abbilden. Dabei kann das Angebot immer nur so „gut" oder „vielfältig“ sein, wie es die Konsumenten nachfragen. Aus ökonomischer Perspektive versagt ein Markt, wenn er diese konsumtive Vielfalt nicht bereitzustellen vermag.

Das Bundesverfassungsgericht hingegen verfolgt kein konsumtives, sondern ein normatives Vielfaltsziel. Eine Vielfalt, die seinen "besonderen normativen Erwartungen" entspricht, wird nach Ansicht des Gerichts allein durch den Markt nicht bereitgestellt. Diese Einschätzung ist kein Beleg für ökonomisches Marktversagen, sondern zugleich elitäres und legitimes Werturteil, das auf außerökonomischen Zielen basiert. Die Entscheidung für eine Korrektur des Marktergebnisses ist damit eine politische, keine objektiv ökonomische. Das Gericht hat jedoch versucht, ersteres mit letzterem zu verschleiern.
Richtigerweise hat sich die Formel vom ökonomischen Marktversagen im Internet daher nicht lange in der Diskussion gehalten – genauso wenig wie die Formel von der besonderen "Suggestivkraft" von Internet-Inhalten. Somit hat das Urteil dem öffentlich-rechtlichen Anliegen mit seiner Pauschalverteidigung einen Bärendienst erwiesen. Das Gericht vermied eine präzisere Diskussion der Argumente für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, weil es keinerlei Anlass geben wollte, über einen spezifischen statt eines pauschalen öffentlich-rechtlichen Auftrags nachzudenken.
Dabei kann der öffentlich-rechtliche Auftrag im vielfältigen Umfeld des Internet nicht mehr ein allgemeiner sein, sondern er muss im Interesse der Gesellschaft ein spezieller sein. Die öffentlich-rechtlichen Anstalten sollten ihre Ressourcen auf jene Felder konzentrieren, auf denen aufgrund von Nachfragedefiziten das Zustandekommen eines gesellschaftlich und normativ wünschenswerten Angebots stark behindert wird. Dies könnte insbesondere für einen aufwändigen Recherche- und Analyse-Journalismus in Netz gelten, der sich ganz der Vitalität des politisch-kulturellen Diskurses verschrieben hat. Der individuelle Tauschwert dieses Journalismus kann den gesellschaftlichen Wert dieser Inhalte häufig nur unzureichend wiedergeben. Es bedarf daher einer gesellschaftlichen Diskussion, inwieweit in diesem Segment Angebots- und Nachfragedefizite vorhanden sind.

Eine Entscheidung für eine gesellschaftliche Korrektur des Angebots sollte aber nicht leichtfertig erfolgen. Eine solche Intervention kann Wettbewerb verhindern und damit auch Vielfalt einschränken. Zudem können die negativen Effekte durch Bürokratie und Politikversagen stärker wiegen als die Vorteile einer solidarisch finanzierten Bereitstellung.
Es ist daher richtig, dass die EU-Kommission auf einem Public-Value-Test für neue oder veränderte öffentlich-rechtliche Online-Angebote besteht. „Public Value“ ist im Grunde nichts anderes als die Maßeinheit für normativ wertvolle Inhalte. Der Test steht paradigmatisch für eine sich wandelnde Rolle der Öffentlich-Rechtlichen in der digitalen Medienwelt.

Aus den voranstehenden Argumenten folgen wichtige Leitplanken für die Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der digitalen Medienwelt. Seine Legitimation basiert nicht auf einem unterstellten ökonomischen Marktversagen, sondern auf der Vermutung einer unzureichenden Nachfrage nach gesellschaftlich wertvollem Journalismus. Es widerspräche hingegen jeder ökonomischen Rationalität, die öffentlich-rechtlichen Anstalten mit einer solidarisch finanzierten Nachahmung des im Internet bereits Vorhandenen zu beauftragen. Eine solche Medienordnung wäre starr und verschwenderisch teuer. Sie würde ihre eigentlichen normativen Ziele verfehlen.

Vgl. weiterführend: library.fes.de/pdf-files/stabsabteilung/05385.pdf